行政区划改革势所必行，若能顺利推开好处多多。

    有媒体8月31日所发的一条600字短消息称，行政区划改革时机业已成熟，国内将在十一五期间启动行政区划改革试点。

    行政区划改革属于政治体制改革的一个组成部分，因其内容涉及区域政治权力、经济利益、社会资源的再调整，涉及地域文化的包容与整合，以及涉及区域中长期发展等敏感问题，历来是政改的一大难点领域。

    上述消息所传达的信息似乎在向各地吹风，行政区划改革试点若能推开，将成为十一五期间国内政治体制改革的一项内容。

    国内现行行政区划层级及背后的行政管理体制基本沿袭前苏联模式，高度集权、寻求区域内“自给自足”的计划经济体系是它长期存在的“经济基础”，面对目前市场经济所构成的“经济基础”，其不适应直至深度制约区域经济发展与社会进步的反作用早已为社会各界诟病多时。倘若对这些“反作用”作一罗列并分析其诸多负效应，足以写成一篇万言文。

    行政区划改革的紧迫性和必要性无须赘言，我们想说的是，建国后对国内经济发展与社会进步产生过全局性重大影响的那一次行政区划改革——1984年启程的“撤地建市”(又称“市管县”改革)是被实践证明不成功的改革。它日后所带来的多重负面效应，我们同样不再罗列。但有两点却值得一说：一是“市管县”在多数地方被演绎为“市刮县”；二是改革开放初期从政府到专家学者，对行政区划层级设置及行政管理体制的内在规律、以及对经济发展与社会进步带来的正反两种作用缺乏基本认识。

    “撤地建市”闹剧之后，再一轮行政区划改革是“撤县建市”(包括“撤县建区”和“撤市建区”)，并在上世纪九十年代中后期为各地争相效仿，外加城市化建设风潮推波助澜，不到10年时间国内城市总数实现翻番。令人痛心的是，受短期内改变“市容”之政绩需求拉动，各地县级市有条件没条件地大上市容形象工程，致使大批县级市财政寅吃卯粮，而原本的县域经济非但未能因“县变市”而受益，反倒受到不同程度的重创。这是指面上的总体现状而言。

    按宪政原则，只有中央和省(区、直辖市)级政府有权调整行政区划。虽说“撤地建市”和“撤县建市”的改革乏善可陈，但少数省区——以浙江省为例，在省级权限范围内的行政区划改革却进行的颇有声色。据早报评论员长期观察，这十几年间，该省从撤“区”(县与乡之间的行政层级)——恢复县直接管乡体制开始，递次推行“撤乡建镇”、“小镇并大镇”以及“行政村扩并”(行政村在国内也视同“半级政府)。进入新世纪之后，该省又率先推行“强县扩权”(给予地级市行政审批权限)，在一定程度上消解“市管县”之弊端。

    从改革效果计，该省的改革相当成功。而析其改革之动能，该省的改革是典型的自费加自觉的改革。原因有两条：第一，浙江先有乡企再到民企所提供的乡镇工业化基础及相应的地方财政实力，为改革支付了直接成本和多余官员的出路。第二，减少行政层级及精官简政对民营经济发展带来的巨大正面效应，致使这项牵涉各种既得利益调整和未来利益预期的改革不至于因为矛盾激化而半途而废。最终，十几年间，在此领域内，改革与发展不断形成良性循环，政府职能转型和市场经济发育齐头并进。

    和撤并行政机构、减少官员职数的行政体制改革一样，行政区划改革同样受制于行政权力再分配和官员退路两大核心难题。前者需要一个包括行政法治在内的好的“政治生态”提供支持，后者有待市场经济所提供的足量地方财力为分流官员买单。另外，行政区划改革还受制于区域内各种经济社会组织及全体民众固有行政归属心态的束缚(既有地域文化观念认同阻力，又受制于地域原有利益格局得失计算)。所以，其改革的牵涉面更广、更复杂、难度更大。

    关于十一五行政区划试点改革的内容，受篇幅所限，有兴趣的读者可上中新网浏览。最后还要说的是，行政区划改革就其体量无非是整个社会上层建筑改革的其中一块，没有上层建筑范畴内的其它政改课目为其配套，它很难单兵突进。因而，我们只能对即将启程的行政区划改革试点予以谨慎乐观。（鲁宁）