只认条例不认法是悲哀
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| 2006-11-29 18:42:32 |
日前，《公安机关组织管理条例》正式公布。条例规定，今后公安机关要将各项罚款全部上缴财政。为此，中国人民公安大学公安行政管理教研室主任魏永忠介绍，这意味着，今后公安机关的罚款一分钱都不能自己留下，“以罚养警”、“以罚代处”等现象将视为违法。
其实，我国《行政处罚法》第５３条早有规定：“罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分；财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。”因此，即使不出台这一《公安机关组织管理条例》，“以罚养警”、“以罚代处”等现象也都是违法行为。由此就产生一个问题，那就是，为什么有关法律已明确禁止的事情，一经部门条例的强调，才能引起人们的重视？
根据魏永忠主任的说法，只有《公安机关组织管理条例》的正式公布，才“可以避免公安机关以罚款来补充行政经费现象的出现”。这里的潜台词就意味着，尽管有《行政处罚法》的存在，以往的“以罚养警”、“以罚代处”等现象似乎也并不违法。可是，如果罚款全部上缴财政还需要由“条例”特别规定的话，那么如此一来，其他如环保、城管、工商等有罚款权力的行政机关，看来都需要制定相关条例，规定罚款必须上缴。这岂不滑稽。
必须承认，当下一些行政执法部门经常颁布的一些条例规范中，一些强调必须执行的规定，其实都早已是法律所规定的。这在一定程度上意味着一些部门只认内部“条例”，而不知有“法律”，这不仅是法制的悲哀，更是国家的悲哀。因为法律是最低行为规则，是个人和组织的行为规范“下限”。而行业条例不同，它应是在法律之上提出更高的具体要求，是“上限”。如果“条例”混淆了这种“下限”与“上限”的关系，把法律的最低要求作为“条例”规范的内容来规定，甚至比法律的要求还低，那么用“条例”这种还没有法律更有权威和强制力的形式来重复法律的规定，是没有多少实质意义的。与其大张旗鼓地发布这样的“条例”，不如认认真真落实相关法律。
对于一个国家的组织机构而言，法律与内部管理条例是规范该机构行为的两个机制，其中“条例”同样也是受法律制约的。但由于复杂的政治和历史原因，在我们的一些机构中，条例与法律的关系构成了一种独特的格局。在这种格局中，条例往往占据着内部管理的主导地位，并在一定程度上影响着法律的实施，为此产生的一个弊端就是，“条例”有时就会超然于法律之上，这时，只有条例中强调了某项法律条文的存在，该条文才能从纸上的法律才会变成可执行的法律，如果条例不加以规定，那么即使有相关法律的存在，也会如同虚设。如此一来，“条例”便替代了法律，这显然有悖于我们在宪法上确立的依法治国这一基本国策，会影响法律的实施，应该加以纠正。（李坚 职员）
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