农村改革须除制度障碍
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| 2006-9-5 19:31:25来源：《南方日报》 |
今年2月，中共中央、国务院颁发《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，要求“协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设”。时隔半年多，9月1日至2日，国务院又在北京召开全国农村综合改革工作会议。这次会议，可视为对今年“一号文件”精神的推进与落实。与惯常所谓“抓落实”不同的是，这次会议着重强调社会主义新农村建设中的制度建设，即温家宝总理指出的“农村综合改革不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一次重大的制度创新和社会变革”。
如果说“五大建设”并举是今年“一号文件”亮点的话，那么，这次的全国农村综合改革工作会议则在“五大建设”并举的基础上再提出农村工作的制度建设问题，从而为我国社会主义新农村建设又添亮点。我国近30年的农村改革取得了举世瞩目的成就，但以推行家庭联产承包经营为起步的农村改革，却碰到了“瓶颈”，改革的绩效也日益被削弱，农业增产但农民并不增收，并最终出现广为人知的“三农危机”。
这一“瓶颈”，就是制度的障碍。而制度的障碍既来自城乡的二元壁垒，又源自我国计划经济时代形成的社会管理方式在农村工作中的沿袭。这也是我国农村改革的艰巨性和复杂性之所在，同时也是“三农”专家呼吁“三农”问题必须在“三农”之外寻求解决办法的原因。城乡二元壁垒的直接表现就是没有在制度层面上统筹城乡发展，农村的公共产品长期匮乏，而且农村又遭受过度汲取，基层的财政保障能力严重被削弱。如果这一问题得不到解决，即使农民在农业上增加了收入，但农村基层的财政依然会被掏空，农村社会依然会百病丛生。可喜的是，这次全国农村综合改革工作会议着重强调，要以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革，包括“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式改革，以改善县乡财政困难状况，确保乡镇机构和村级组织正常运转，增强基层政府提供公共服务的能力。
我国农村改革的另一制度障碍就是滞后的乡镇体制问题，其滞后性源自计划型的社会管理方式。乡镇的财政本来就像一位积重难返的贫血乃至白血病人，但乡镇的机构却抑不住地膨胀，乡镇的“七站八所”也不断地张开饥饿的大嘴。这样，农民的负担怎能不重？而农业税在全国范围的彻底取消，固然替农民减了负松了绑，但乡镇却更是揭不开锅，其理应有的公共服务职能已形同虚设。如果仅停留在精简机构的认识上谈乡镇体制改革，至多也只是治标不治本的举措；只有从扭转计划型社会管理方式的高度，才能看清乡镇体制改革的目标。所以，此次全国农村综合改革工作会议强调，推进乡镇机构改革，要以转变政府职能为重点，并提出硬性的要求，即5年内乡镇机构编制只减不增是必须坚守的一条底线；上级部门不得以机构“上下对口”干预乡镇机构设置和人员配备；乡镇政府要把不应该由政府承担的经济活动和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。
从制度建设上扭转国家在农村基层的计划型管理方式，此可以抽象地理解为“放权”。但“放权”并不是简单的“甩包袱”，而是同时使基层财政能力的增强得到了制度保障。与以往“放权甩包袱”式的改革相比，这样的改革自然令人耳目一新，并从中看到社会主义新农村建设实实在在的希望。
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