作为市场经济的环节之一，社会保障在保护低收入群体、调节收入的再分配方面起着重要作用。因为市场往往是无情的，在其追求效率之时，很可能会忽视公平。这时就需要社会保障的宏观调控。因而，十七大报告将社会保障作为六大民生任务之一，提出了要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，以保障人民基本生活。

    要建立覆盖城乡居民的社保体系，必须要确保社保资源在城乡之间的公平分配。然而事实情况是，现有的城乡二元体制导致了社会保障资源在城乡之间的分配失衡。以养老保险为例，城市居民可以拿到养老金，可是广大农村居民却依然停留在“养儿防老”的初始阶段。至于最低生活保障制度，截至去年年底，全国县以上的城镇全部建立了最低生活保障制度，救助人数达到2200万多人。然而，在农村，只有1509万农民享受了农村最低生活保障。要知道，农村居民人口总数比城市居民可是多出好几倍呀。

    也正是基于此，今年中央财政安排社会保障支出2019亿元，并将在全国范围内建立农村最低生活保障制度作为主要目标。但不打破社保的二元机制，农村的社保就很难缩小和城市的差距，因为在投入上，农村社保增加的速度肯定赶不上城市的增速，这样一来，贫富差距会越来越大，社保所起到的作用也就会降低。

    因而，要构建公平社保，首先必须注重再分配的公平。我们知道，收入再分配的一重主要含义是指税收的调节，但除此之外还包括社会福利和社会保障再分配的另一重含义。可是在这些福利性保障上，城乡差异是显而易见的。城镇职工可以享受医疗保险，农民参加新型农村合作医疗制度的却只是极少数；住房公积金从来都是针对城市居民，大量进城务工的农民工却很少能享受到住房补贴。从这个意义上来说，在强调初次分配的公平外，再次强调再分配的公平，就显得不是那么多余。