天津行政罚没收入为何连年“跳水”？
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| 2008-1-22 8:56:00 |
| 简要内容：人民网·天津视窗1月22日电：天津市2007年全年市级罚没收入比2006年下降了30%多。其中，执法任务较重的工商部门罚没收入较去年同期下降约75%。这是记者近日从天津市有关部门获悉的数字。 |
行政处罚案件数量没有减少 罚没收入却一年少于一年
天津2007年罚没收入同比下降超过30%
人民网·天津视窗1月22日电：天津市2007年全年市级罚没收入比2006年下降了30%多。其中，执法任务较重的工商部门罚没收入较去年同期下降约75%。这是记者近日从天津市有关部门获悉的数字。
数字下降背后，是执法方式的变革。据介绍，活跃在天津的近5万名行政执法人员，采用了一种新的执法模式———“三步式”，即面对一般违规者，先教育规范，再限期整改，只对拒不改正者依法处罚。
据了解，“三步式”执法方式始于4年前。那时，很多外地司机宁愿绕行河北等省，也不愿路经天津。因为天津交通领域执法部门多，罚款事由多。意识到老旧的执法方式将阻碍天津的发展，天津决定“减少处罚”。
处罚的减少并非意味着执法管理的懈怠。天津市大港区城市管理综合执法局政委张守维告诉记者：“处罚少了，那是因为通过教育纠正违章的次数越来越多。这一两年，我们每年都有近10万起案件，99%经过教育及时整改解决问题，不用罚款。”
天津市法制办有关人士称，“三步式”执法方式是对行政处罚法确立的“教育与惩处相结合，以教育为主”立法原则的真正把握。
动不动就罚款就没收的生硬执法方式，在天津正成为历史。
目前，活跃在天津的近5万名行政执法人员，在一线执法中，面对一般违规者，通常的做法是：先教育规范，再限期整改，只对拒不改正者依法处罚。这种执法模式被叫做“三步式”。
据天津市有关部门统计，2007年上半年，天津市罚没收入同比下降约35%。其中，执法任务较重的部门下降更为明显，比如，工商罚没收入较去年同期下降约75%。与此同时，全市企业、个体工商户新开业户数明显增加，2007年前3月为11850户，第二季度新开户数上升至29663户。
过去
一罚了之“让人无法接受”
大转变始于4年前。2004年3月，为加速天津的开放度，天津市委、市政府首次确立了“三步式”执法方式。随后，天津市政府法制办、天津市公安局等9部门又联合下发《关于严格控制和减少各种行政执法检查的实施细则》。由此，拉开了天津市行政执法方式大变革的序幕。
“必须要改了。天津一些行政执法部门的执法方式，让人无法接受，非常不利于天津的发展。”回忆当时的情况，一位不愿透露姓名的天津市政府工作人员告诉记者。
据记者了解，“让人无法接受”事有所指，即很多外地司机宁愿绕行河北等省，也不愿路经天津。为什么？因为天津交通领域执法部门多，有路政、运政、征稽、公安、稽查等，他们罚款事由多，本地人抱怨不断，外地司机被罚款两三次后就干脆不走天津了。
粗暴的执法方式将阻碍天津的发展，天津决定改变。据天津市法制办主任矫捷介绍，“三步式”执法模式的推出，就是要从根本上改变野蛮、粗暴的执法方式，杜绝罚款创收。这种模式要求，在处理非故意违法、对社会不会造成严重危害，其产生后果能够及时消除的一般性违法违规行为时，将教育规范和限期自行整改，固定为实施处罚前的必经程序。“此举彻底摒弃了以罚款代替管理、以收费代替服务的陈旧执法观念。”她说。
现在
以教育为主回归行政处罚本意
目前，天津市50多个行政执法部门已基本完成了“三步式”执法适用范围的界定。
整个界定工作，共同秉承的三个基本原则是：凡法律、法规、规章明确规定对违法行为责令限期改正的，必须适用“三步式”程序；法律、法规、规章规定责令改正并实施处罚的，原则上优先适用“三步式”程序；法律、法规、规章规定可以直接给予处罚的，应当区分不同情况，具体分析适用。比如，对于执法时效较高、无照占路摆摊设点违法经营以及其他影响城市管理的违法行为，可以依法对违法行为涉及的物品、工具先行登记保存，然后再按“三步式”执法程序处理；但对危害国家安全、公共安全、生产安全、人身健康、生命财产安全、环境保护的违法行为，则不适用“三步式”执法，应当直接依法作出行政处罚。
基于上述原则，天津工商局和平分局具体列出了21种违法行为适用“三步式”规定，如擅自改变企业名称后三个月内未办理变更登记的等，并明确6种违法行为，如破坏公平竞争、涉及食品安全、制售假冒伪劣产品等，不适用处罚“三步式”。
天津市公安交管局对轻微交通违法行为，如未按规定在挡风玻璃放置、悬挂物品妨碍驾驶视线但马上改正的，违法停车但能够按要求立即驶离的等，强调依法警告教育，责令改正，不予处罚；但对酒后驾车、无证驾车、驾驶拼装车报废车、闯信号灯等10项严重违法行为，则依法处理。
矫捷说：“要求行政执法‘三步式’，决不意味着放松执法放松处罚。在严格区别重大与轻微、失误与故意、初犯与屡犯等界限后实施‘三步式’执法程序，维护的是合理执法，树立的是执法权威，这是对行政处罚法确立的‘教育与惩处相结合，以教育为主’立法原则的真正把握。”
效果
罚没收入大降执法效果变好
随着“三步式”执法的逐步推开，天津的行政罚没收入呈大幅下降。
“2007年，天津市全年市级罚没收入比2006年降幅不低于30%。”天津市法制办监督处处长李树樑说。
从“三步式”执法情况较好的和平区看，区公安分局2006年罚没收入较2005年下降93%，区综合执法大队同期下降了57%。区工商分局的罚没收入2006年比2005年下降了三分之二。
处罚减少了，执法管理懈怠了吗？正相反。天津市大港区城市管理综合执法局政委张守维告诉记者：“处罚少了，那是因为通过教育纠正违章的次数越来越多。这一两年，我们每年都有近10万起案件，99%经过教育及时整改解决问题，不用罚款。但也有少数坚持不把法律放在眼里的，那就一一严肃处罚，没什么客气好讲。”
他认为，“三步式”破解了城管执法“严管怕发生矛盾，不管就失职”的难题。
与大港区为邻的东丽区，为治理万新街占道经营的脏乱差问题，动员小商小贩进入政府建好的规范市场，但他们中的很多人不愿意，觉得还是原地好。事情僵在那，怎么办？东丽区城市管理综合执法局坚持“三步式”，一再动员、劝导，没有采取任何强制措施。“没开一张罚单，没罚一件物品，大家感到了政府管理也是为大家，许多人也就配合执法部门工作，解决了万新街这个老大难问题。”东丽区法制办副主任白宝兴回忆当时的情况说。
“2004年刚开始推行‘三步式’执法，我还担心会不会弱化执法检查，现在看来，执法效果不是差了，而是更好了。”天津市统计局执法检查大队执法人员宁华认为。
在一线执法岗位工作10年，宁华感到，“三步式”执法强调的是从教育从服务入手进行执法管理，这个执法理念的转变真是太有必要了。过去，他们工作得很辛苦，但走不出个案检查的套路。现在，执法方式变了，他们与企业沟通，进行大量的法律宣传和实际操作指导，有问题会事先告知，给企业自行改正的机会。“大多数企业现在都挺配合统计执法，希望把统计工作做好，这样于国家于企业都有益。”宁华说。
康地饲料天津有限公司是一家美国独资企业。去年夏天，因加班超时被职工举报。东丽区劳动局考虑该企业是首次出现问题，照“三步式”没有上来就罚款，而是督促企业马上付给职工超时工资，并指导企业避免类似问题再次发生。该企业生产部主任王洪海说：“政府这样处理，我们马上意识到，一是一定要积极配合政府把事情尽快处理好；二是尽快熟悉中国法律，不要再违法，否则就要受罚了。”
保障
足额保证经费封杀“罚没补养”
“‘三步式’执法好是好，但如果执法经费得不到长期保证，半途而废也不是没有可能，这关键要看政府的决心。”有学者认为。
天津市政府非常清楚这一点。
目前，天津和平区政府已建立了执法经费保障制度。区属执法单位全部实现人员经费和办公经费的足额拨付到位，市属驻区执法部门经费不足问题，采取区财政补贴方法解决。区里明确，执法部门不得再向执法人员下达或变相下达罚款指标。
除和平区，天津各区县、各部门都采取多种措施，切实保证执法经费足额到位，禁止将罚没收入作为经费补充，禁止向执法人员下达罚款指标，禁止将罚款数量作为执法质量考核标准。
现在，天津的市、区（县）两级财政不再将罚没收入作为核定或者返还执法部门办案经费的依据；有关部门将加强对行政处罚定额票据和当场处罚决定书使用的控制，凡不是故意、严重违法的，原则上不得当场实施行政处罚。
天津市要求，各行政执法部门要建立定期分析行政处罚的制度，将罚款数额分解到人，对同一执法人员罚款数额较大的，或者在同一地区反复发生同一种违法行为的，执法人员要说明情况，分析原因，落实行政执法责任。
现在，“三步式”执法已列入天津行政执法人员年度培训考核内容，是行政执法监督考核的重点。天津的南开区、河北区、东丽区政府，还把是否适用“三步式”作为审核重大行政执法案件的首要内容，进行审查。大港区城市管理综合执法局要求得更细，规定行政处罚案卷中，要有明确的“三步式”记录，每一步都要有当事人签字。对于流动摊贩管理，执法人员可以通过局内部信息共享平台，查找是否已在异地进行教育、限期整改的证据，决定是否直接适用行政处罚，保证执法不打折扣。
理念转变
行政管理方式不断创新
作为一线执法人员，宁华告诉记者，“三步式”的推行，自己最大的感受，是执法理念跟着变了。正是这种观念的更新，推动天津行政执法部门更多地审视自身，创新行政管理方式。
在刚刚过去的2007年，天津市公安交管局陆续向社会公布了市区30处、公路(含高速公路)56处摄像点位。结果，在这些关键地点或容易发生违章的地方，交通违法行为明显减少。
“安摄像头，目的是为预防和减少交通违章。有的摄像头点位缺少提示，助长司机的侥幸心理，对制止违章没起多大作用。公开了好，大家知道注意了，摄像头就起到了管理作用。”一位刘姓司机说。
针对一些出租车司机反映一些路段通行标线不清的问题，天津市公安交管局认真研究后及时进行了施划。
天津市面对企业的统计检查方式也在创新。宁华说：“为减少执法干扰，我们推出了统计书面检查方式，有效扩大了检查范围，企业很配合。”
去年，天津统计局执法检查大队向天津保税区、开发区和科技园区的180家企业，发出了书面检查通知书，主要是就劳动工资、总产值等一些较单一指标进行检查。“15天之内基本情况就大多反馈回来，有68家企业自查发现问题一一明示并纠正。有两家企业受到警告，执法人员与企业法人进行了谈话。”宁华介绍。
执法部门主动帮助企业想办法解决发展中的问题，帮助困难群众出主意解决生活出路减少违规，这些事情在“三步式”推进过程中，变得越来越多。
观念可以改变历史的足迹。观念变了，选择与做法也就变了。元宵摊、冬枣摊、大白菜销售点等，在大港区可以灵活设置，进城卖菜的农民不再与城管干仗了；天津市安监局派出技术员，帮助企业制定预防事故整改方案，共同朝安全生产努力…… （李立 王婷）
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