“大环保”依然是改革目标

　　大部制改革首倡者、国家行政学院教授汪玉凯在接受《中国新闻周刊》记者采访时说，环保总局升格为环保部，“除了改变过去环保不能参与中央决策的尴尬，环保总局改部后，将能调动更多资源，促进环保领域的管理。”

　　“升格”之前已有试验。2007年11月份，环境保护“十一五”规划第一次以国务院名义发布。过去，这样的规划只是环保总局的一个部级文件。此前从中央到地方，对环保成绩不及格者，没有硬约束，但此次却对中央政府、地方政府应承担的责任划出了范围。

　　多数行政和环保专家认为，虽然此次环保“升格”并未解决环保职能互相交叉，没有触动部门权责不一，也没有解决中央与地方管理权限的划分，但“大环保”的概念依然是未来改革的目标。

　　水利、林业、海洋、土地等作为资源管理部门，其传统的职责就是最大限度地开发和利用资源，如兴修大量的水库闸坝用来供水发电、砍伐森林和林木加工，考虑如何获取资源的最大经济利益。但传统粗放型的发展模式对资源的掠夺已经达到了一个极点。

　　50多年过去了，林业、农业、水利等资源管理部门，也已经从传统的资源开发管理转向“资源开发与保护为一体”的综合管理，自然资源的保护更多的是体现“生态保护”或“生态建设”的特点，因此，这些政府部门的职能也日趋“生态化”。

　　这种“生态化”对于环境保护部门实施统一监督管理带来了极大的压力和挑战。有专家建议，在接下来的机构改革中，应重新划分这些资源部门的“生态化”职能，生态保护的全部职能划入环境保护部门，实现统一监督管理。

　　在美国，1970年就已经完成了“大环保”的蜕变。当时把分散于农业部、健康、教育和福利部、内政部及原子能委员会、联邦放射物管理委员会、环境质量委员会等部门的环境保护职能集中在一起，归联邦环保局行使。

　　目前，美国环保局拥有1.8万多人和每年上百亿美元的预算。而中国的国家环保总局加上下属的事业单位，也只有2600多人，其中总局机关更是只有200多人。“如果这次改革不能大幅度地提升环境保护部更多的人力资源、财政资源和监管职责，那么这次改革就不可能达到预期的目标，改革就可能成为‘换汤不换药’的改革，环境保护部也将继续成为一个‘尴尬’部门。”

　　环保垂直管理也在试验当中。作为中国唯一的环保厅，江苏省环保厅与其他省市环保局最大的不同，是有“负责厅系统机构编制和人事管理”的职能。2007年江苏省组建苏南、苏中、苏北环境保护督查中心，开始对市、县区级环保部门进行垂直管理。

　　不过，对于环保“扩权”的效果，从环境保护的角度而言，决策权一下子还看不清楚，从目前的体制而言，也还需要相互协调。“但在执行力、监督力、协调力方面会不会真正得到加强，与后继改革有关。” （谢良兵）