三联生活周刊

　　政府改革的政治观察

　　人民网·天津视窗3月6日电：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”中共“十七大”报告如此要求。这一年也就是2007年，国家财政收入达到5.2万亿元左右人民币。

　　时间前溯4年，2003年的中央经济工作会议，其主旨是:强调明年国债和新增财政资金的使用，要重点向“三农”倾斜，向社会发展倾斜，向西部大开发和东北地区等老工业基地倾斜，向生态建设和环境保护倾斜，向扩大就业、完善社会保障体系和改善困难群众生活倾斜。《人民日报》由此发表评论，“财政资金的投放重心将渐渐从经济建设项目向公共物品领域转移”。

　　时间再前溯9年，1998年，同样是一次震动剧烈的政府机构改革——上一年，1997年的国家财政收入为8651.14亿元，仅为2007年的16.6%。

　　政府机构的增减、合并与重组，当然是其职能变化后的调整，但是更关键的是形势变化后的政治选择与应对。非此，无可观察中国走向。 

　　压力

　　西汉时期，7945人供养一个官员，隋朝官民比达到1∶3658，唐朝是1∶3927，元代为1∶2613，明太祖时这一数值为1∶2299，清康熙年间则升至1∶911——这一系列历史数据在政治研究者的论述里，套用现代用词被统一冠之为“吃财政饭”。往后延续，这一比例越来越大，1949年是1∶297，1978年为1∶50，1996年则为1∶30。

　　1998年的政府机构改革，几乎所有受访官员向媒体解释这一改革动因时，都引用了上述数据。此次机构变革，性质上的定义源自中共十五大，江泽民在这次大会上的报告里分析说，“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系”。那组定量的数据有力地说明了定性的结论。

　　那次机构改革的结果，除国务院办公厅外，国务院的40个部门减至29个。

　　当然，对流布甚广的官民比以及这一比例下的中国官员规模过大的判断，不是没有异议。在受中央机构编制委员会委托而做的一项研究里，南开大学教授朱光磊利用《中国统计年鉴(2003)》数据得出的结论是:90年代以来，中国的党政机关和社会团体的工作人员，即使用行政编制的人员大约维持在略多于1000万的规模，事业单位的工作人员大约维持在2600万的水平，即干部占总人口的3%，“无论是中国的公职人员，还是中国的政府官员，其规模明显低于世界平均水平”。

　　但是，官民比的指向并非中国官员规模大与小，而是财政负担的问题。即使朱光磊的那份研究报告，亦论述:中国政府官员的增长速度超过了当时的财政承受能力。1978年，中国党政机关、社会团体工作人员为430万人，1990年为929万人，比1978年翻了一番。政府官员增长迅速，但是政府财政收入增幅较小，中国政府的财政收入占GDP的比重呈逐年下降趋势，财政收入的增长适应不了财政支出的增长。另外，地方财政状况也同样是赤字逐渐增长。1978～1980年，有一半以上的省市财政有盈余，到了90年代初，财政盈余省份减少到只有8个，另外22个省份都是财政赤字。同时，全国一半以上的县级财政相当吃紧，处于“吃财政饭”的水平。

　　显然，分析政府改革，基础性的前提是政府财政。

　　政府财政的大类当然是“收入”与“支出”两部分，若先以“支出”来观察，按功能性质分类，它包含经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费与其他支出。这中间，经济建设费、社会文教费(公共物品供给)与行政管理费三个变量可以提供观察中国机构变革的方法论。机构之变不是管理，而是政治。

　　循此方法论来观察1998年的机构精简，财政压力是其主因，控制行政管理费支出是关键。改革之后呢？以静态的支出结构看，1998与1999年，三个变量在支出结构上并无明显变化，经济建设费占财政总支出仍为38%，社会文教为27%，行政管理则为14%。不过，如果注意到当年一系列政策的出台，比如重要的“积极的财政政策”，以及不那么重要的后来被称为“市场化”的高校扩招等，那么这一静态的稳定结构或许应当重新思索。

　　4年后，2002年在“全国人大”会议的会后新闻发布会上，面对新华社记者“如何看待我国的财政风险”这一问题时，朱镕基总理的回答用了最长的时间。他说：“中国今年预算的赤字是3098亿元人民币，相当于当年国民生产总值的3%左右。国债发行的余额总计2.56万亿，占国民生产总值的18%左右。这两个数字都在公认的国际警戒线以内，还差得远呢。本届政府5100亿国债，带动了银行资金和其他资金渠道，一共完成了2万亿的工程……更为重要的是，这5100亿国债加上银行配套的贷款，拉动了整个工业生产，带动整个国民经济高速发展，财政收入每年大幅度地增加，这才使我们有可能大力地改善职工的生活。如果我们不采取这种积极的财政政策和稳健的货币政策，中国经济也许垮了。”

　　更为严格地分析，积极财政政策是通过财政政策的选择，应对经济周期性变化的宏观调控，是政策性的，与结构性的财政体制并不能完全等同，但是如果拉长时间段，政策对结构的影响或许并不那么容易轻视，站在新的行政体制改革的当口观察，这一影响尤显明朗。简言之，1998年后，三个变量里“经济建设费”成为最主体的支出，国家行政学院教授汪玉凯对此的概括是，“经济建设型政府”。

　　这般格局自然有其脉络。1998年政府换届，之前，亚洲金融危机已经形成并开始影响中国;之后，长江洪灾。意外事件对政府经济运作的压力或许少有比这一年更突出的。与叠加的种种事件相对应，中国的GDP增速自1992年陡升至14.2%后，逐年下降，一直到1999年(当年增幅为7.1%)才找到“拐点”。而朱镕基在就任总理后的第一次新闻发布会上，提出他的政府目标是，“一个确保、三个到位、五项改革”。这其中排第一位的“一个确保”，即为保证GDP增速8%，人民币不贬值。综合这种种内外部因素，“经济建设”成为财政支出的主体以及政府的单一目标，并无逻辑上的意外。

　　当然，如果只有事件与GDP增速放缓的“短期”背景，我们的观察仍显粗疏。