当前，政府对上网电价、销售电价由市场定价还缺乏信心，担心市场定价给电力投资、电力供给带来不确定性，给企业生产、宏观经济带来不确定性，给居民生活、社会稳定带来不确定性；由于“三农”问题是政府工作的重中之重，还担心市场定价对农业生产带来不利影响。这些担心是有理由的，但不是不可克服的。电力市场化作为电力体制改革的既定方向，电价市场化是其核心组成部分，是电价改革必须跨越的一步。增强信心的关键是抓住电价问题的主要矛盾，在区分电力产品的商品属性和公共品属性、区分电力产品的生产资料属性和生活资料属性的基础上，可以走部分市场化的电力改革路径。

　　电价市场化的主要障碍

　　电价市场化的主要障碍有五：

　　其一，农业生产用电与农业生产资料生产用电的价格管制。我国从计划经济时期就执行对农业生产、农业生产资料生产的电价优惠政策；这一政策在当前“工业反哺农业、城市支持农村、多予少取放活”的农业新政下将长期持续。

　　其二，电力普遍服务。普遍服务是电力公用事业属性的重要体现，是电力企业履行社会责任的重要义务。但要实现全国范围内的任何用户都能以合理的价格通过某种可行方式享受到具有一定质量保证的非歧视性的基本电力服务，单纯指望电力企业基于社会责任主动地履行普遍服务义务是靠不住的。

　　其三，公用事业价格听证制度。电力是应用最广、使用最便捷的能源产品，是人们生产、生活的必需品。根据《价格法》第二十三条，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。

　　其四，电价的交叉补贴。这不仅涉及生产者的交叉补贴，还涉及消费者的交叉补贴。前者典型的如水电与火电上网电价的交叉补贴；后者如居民生活用电与工商业用电的交叉补贴。

　　其五，电价成为政府调控工具。例如电价调整需要考虑对CPI、PPI的影响；地方政府为了发展经济、招商引资，要求供电企业提供优惠电价，等等。

　　这些障碍的存在具有客观必然性，解决问题的办法之一就是探索如何绕过这些障碍推进电价市场化。

　　撇开电价作为政府调控工具的因素，电力市场化的上述障碍可以归结为一点，那就是农业生产、居民生活用电的价格约束，这些用户的用电价格由于受政府管制而难以市场化。既然这些障碍客观上不可避免，绕过这些障碍的根本办法就是将农业生产用电、居民生活用电从电价市场化中剥离出来。这需要具体测算农业生产、居民生活用电的电价补贴。

　　电价交叉补贴

　　现行的维持农业生产、居民生活用电“低价政策”的主要工具是电价交叉补贴，通过对工商业用电的“高价政策”实现盈利业务与亏损业务相互弥补，以整个电力企业总体核算、“算总帐”的形式实现盈亏平衡并取得一定利润。电价交叉补贴的主要形式有二：

　　一是上网电价的交叉补贴。主要表现在三方面：首先是不同发电能源之间的上网电价交叉补贴，集中反映在水电与非水电之间的交叉补贴。以2007年为例，该年全国平均上网电价为336.28元/MWh，其中水电为244.04元/MWh，相当于全国平均的72.6%、火电的70.5%、核电的55.9%、风电的39.5%。其次是同一发电能源的不同发电机组之间上网电价的交叉补贴，执行“标杆电价”政策之前，一厂一价、一机一价使得上网电价“同网同质不同价”。再次是中央企业与地方企业之间上网电价的交叉补贴，中央企业的上网电价总体上低于地方企业。

　　二是销售电价的交叉补贴。主要表现为不同分类用户之间销售电价的交叉补贴，集中反映在农业生产用电、居民生活用电与工商业用电之间的交叉补贴，以2007年为例，该年全国平均销售电价为508.51元/MWh，其中居民生活用电470.88元/MWh，相当于全国平均的92.6%、大工业的91.6%、商业的55.3%；农业生产用电401.80元/MWh，相当于全国平均的79.0%、大工业的78.1%、商业的47.2%。

　　此外，还存在企业自备电厂与大电网相连接辅助服务的交叉补贴。2007年底，我国企业自备电厂总装机容量达4611.21万千瓦，发电量2079.1亿千瓦时，分别占当年全国装机容量71329万千瓦和发电量32559亿千瓦时的6.5%和6.4%。

　　水力发电的用途管制

　　通过以上分析我们发现：上网电价的交叉补贴与销售电价的交叉补贴具有“抵消效应”，即上网电价的低价政策形成的收益“抵消”了农业生产、居民生活用电低价政策产生的亏损。这就为我们绕开农业生产、居民生活电价，推进电价市场化创造了条件。

　　2007年，在全国32559亿千瓦时发电量中，水电4867亿千瓦时、占15.0%，火电26980亿千瓦时、占82.9%，核电626亿千瓦时、占1.9%；在全国32458亿千瓦时的电力需求中，第一产业用电量860亿千瓦时、占2.6%，第二产业用电量24847亿千瓦时、占76.6%，第三产业用电量3167亿千瓦时、占9.8%，城乡居民生活用电量3584亿千瓦时、占11.0%。工商业占去了电力需求的86.4%，而包括第一产业（农业生产）、居民生活在内的电力需求仅占13.6%，合4444亿千瓦时，低于当年水力发电量（4867亿千瓦时）。

　　事实上，从1995～2006年12年的统计数据看，水力发电基本上能够满足农业生产和居民生活用电量需求。特别是随着西部大开发、西电东送战略的实施，西部丰富的水力资源将为居民生活用电提供可靠保障。

　　因此，如果从制度上对水力发电进行用途管制，水电专门用于农业生产和居民生活，价格实行政府管制；非水电资源形成的发电量实行电价市场化，让发电企业直接面对工商业用户开展市场营销。也就是走“部分市场化”电价改革路子，放开工商业用电市场、管制居民生活用电市场和农业生产用电市场，从而为构建节能电价体系创造条件。(朱四海)

　　专家简介

　　朱四海，厦门大学节能减排金融与政策研究所所长，福建省政府发展研究中心研究员，能源经济学博士后。主要研究领域为能源发展战略、能源发展政策和能源体制改革等。