经验

　　日益完善的生态环境保护法规

　　发达国家在对大江大河开发时一般都先制定相关法律，这是法制社会在流域开发与管理方面的体现。这样不仅使开发有章可循，有法律保障，更重要的可以避免政策易受形势左右而出现朝令夕改的现象，协调各方面利益冲突，约束流域内相关主体的行为，保证流域开发健康有序进行。

　　法律保障的优势在于法律的严肃性和权威性，一旦确立就不能随意更改。法律保障不到位，就只能依靠个案处理的政策来调整各种关系。没有权威的法律依据，政策很容易受到外界的各种干扰，发生“朝令夕改”的不稳定情况。像我国怒江开发等诸多工程争执多年无法开工，一些项目开工后又被叫停搁置，一个重要原因就是缺少确定的法律依据。挪威颁布了水资源法，从法律的形式确保水资源开发中对环境生态的保护，这也是国际趋势。根据这个法，所有新规划的水电开发项目必须进行环境影响和管理的评价工作，只有得到了挪威水利电力局（NVE）批准后才能实施。日本国际协力银行(JBIC)在与国内的立法者、商务部门、非政府组织以及受援国政府讨论制定了“水电开发的环境和社会指南”，来重新评价以往技术标准，降低水电发展的不良环境影响。

　　除了法律以外，政府还制定了关于水电开发中的生态环境保护政策，用于应对水电建设运行中的突出环境问题。美国已建电站面临的主要问题是对洄游性鱼类的保护和河道生态调度与修复。美国水电站只有获得许可证才有运营资格。水电站的运行必须服从严格的环境调度规定，如清洁河流法、濒危物种保护法等。为此，在新一轮的许可证换发评估工作中，将工程的环境影响评价与大坝安全评估列为同等重要的位置，只有两者都通过评估，才能获得新的运营许可证。

　　卓有成效的水电环境影响认证制度

　　发达国家在绿色水电方面的技术认证和管理经验可以为我国在水电工程的规划、设计、施工和运行管理过程中制定有效的生态环境保护措施提供有益的借鉴。西方发达国家通过建立对水电的绿色认证制度，倡导消费者对绿色水电的消费，使水电开发商们能自觉地进行绿色水电建设，以期达到对生态与环境多方面的保护。为了让绿色水电认证有法可依，美国低影响水电研究所 (LIHI) 提出了 8 个方面“低影响水电”应该满足的条件并且推广到加拿大。瑞士联邦环境科学与技术研究所在 2001 年提出了绿色水电认证的技术框架，建立了绿色水电认证的标准。国外类似这样的研究机构在这些基础上还在继续为解决水电能源开发过程中出现的环境问题作出努力。

　　不断改进的生态环境保护措施

　　进入20世纪中期后，大多数的流域开发中，生态环境的保护都是重点考虑的问题，也成为考量一个流域开发是否成功的重要依据。减缓水利水电工程的建设对生态系统干扰，目前可行的做法：一是采取环境友好的工程技术和管理方式，对河道生态进行修复，减少或减免其影响。另一种是对造成的难以减免的影响采取补偿，包括河流生物栖息地的建设、鱼类的人工繁殖、濒危物种或特殊物种的恢复等，在大尺度范围内达到生态环境保护的目标，保护河流生物多样性及其结构功能。发达国家已进入工程的全面管理与河道生态修复阶段，经过多年的生态调度的实践，提出了 “适应性管理”的概念，即由“评价—规划—设计—实施—监测”形成一个完整的良性循环。这些都需要我们加大调研力度，系统完整地学习并研究分析，借鉴其先进的经验与理念，并结合我国的国情和特点，提出未来我国水利水电工程建设和运行管理中的环境保护及河道生态修复的发展战略。

　　启示

　　贯彻水电开发的生态环保法规

　　在开发水电的进程中，中国政府一直重视对生态环境的保护。上个世纪八十年代初就对水电开发的生态环境保护提出了明确的要求，颁布了相应的规程规范，之后又颁布了《环境保护法》、《水土保持法》、《环境影响评价法》，对水电开发的生态环境保护实行了非常严格的管理。目前，中国已实行了环境影响评价和水土保持方案评审制度，能对水电开发规划和水电站建设进行“一票否决”。不过，环境影响评价制度的实际效果仍需要继续加强。这主要包括两个方面：

　　第一，将环境影响评价制度全面纳入工程建设管理程序。虽然我国已经推行了大型工程的环境影响评价工作，但是环境影响评价制度在水利工程中还没有普遍落实，关键是现行的工程建设管理程序中缺少环境影响评价方面的硬性规定。应尽快改革现行的水利工程建设程序，在项目建议书阶段，即规定对建议工程实施环境影响评价，并提出环境补救和社会补偿措施，作为工程审批的基本依据之一，并向社会征求意见。在项目的可行性研究阶段，应规定对各种工程方案的生态环境影响进行比较，筛选出兼具技术经济和生态环境合理性的工程方案。在工程的初步设计阶段，应提出减轻生态环境影响的措施。在工程的建设阶段，应优先采用生态环境友好的技术措施。工程的后评价阶段，应引入生态环境影响的后评价，建立工程环境影响的监测和反馈机制。总之，要在工程建设管理的各个环节全面推行环境管理，实现环境影响评价的制度化和程序化。

　　第二，实施工程建设后环境影响评价。我国水利工程的环境影响评价正在不断改进，但是工程完成后的环境评估和监管还十分薄弱，既不利于减轻已建工程的环境影响，也不利于改进未来工程的决策和管理。今后在工程建设管理程序中推行环境管理的同时，还应逐步建立大坝的环境监管体系。各级政府、环保部门和工程审批机关，应切实履行大坝的环境监管职责，对重要规划的实施和重要大坝运行的环境绩效，及时组织环境跟踪评价，发现有明显不良影响的，应当及时采取改进措施。

　　报告完成时间：2010年2月

　　报告起草单位：中国水利水电科学研究院

　　中国大坝协会

　　中国水力发电工程学会

　　报告负责人：贾金生（国际大坝委员会主席）