【全球热闻】“田长制”先行地七年护田记

2016年7月，余杭区依托社会治理联动工作机制，利用全区现有网格划分及网格力量，全国首创基本农田保护“田长制”。历经7年发展，目前，余杭区共有694名网格“田长”。

“田长制”将耕地和基本农田保护任务落实到责任人、责任地块和责任网格，实现耕地保护责任全覆盖，进一步健全完善耕地保护长效机制，切实有效地保护耕地资源。

(资料图片)

浙江省杭州市余杭区有个永安村，每逢假日，杭州城区的居民都喜欢来这里游玩，在大城市的近郊就可以见到阡陌纵横、白鹭翩飞的场景是一件无比惬意的事情。如织的游客也为村里带来了不少收入，现如今村民都知道，把地种好，连成片的田野也能成为风光。好景色就是滚滚财源。

回到2015年，一份“田长”责任书摆在永安村党委书记张水宝面前。在责任书上签下了自己的名字后，永安村成为了首个“田长制”试点村，他也成为了全国第一位“田长”。

对于这个挺新鲜的“官职”，张水宝并不感到很惊讶，不久前区里已经和他打过招呼。永安村耕地多、问题也多，让村书记专门抓一抓这项工作也很正常。对于“田长”的工作，他心里有了大概。然而，那时候的他还很难想到，长期发展薄弱的永安村会因“田长制”发生巨大的改变。他更想不到的是，在一年后，这项制度就会写在公开文件里，在全区范围内正式施行，并且逐步推广到浙江乃至其他省份。

2022年9月5日，自然资源部公布的《耕地保护法（草案）》中提出“国家建立耕地保护田长制，实施耕地保护网格化管理”，意味着这项制度将正式在全国范围内推广。

永安村为何会成为“田长制”的发轫地？“田长制”如何深刻地改变了永安村和余杭的乡村？七年过去，我们不妨来把“田长制”的前世今生看个究竟。

“我的地，你凭什么管？”

2015年以前，当时的余杭区国土资源部门面临着一个棘手的问题：耕地乱占乱用现象愈演愈烈，工作人员四处奔走，却屡屡受挫，收效甚微。

余杭区，地处浙江杭州西北部近郊、杭嘉湖平原的南端，地形平坦、河道纵横，著名的良渚文化遗址坐落于此，自古以来就是鱼米之乡。如今的余杭，尽管已经建起了不少高楼大厦，仍能看到大片大片的田野，这在寸土寸金的杭州十分难得。

而对于余杭的农民，本应是稀缺资源的丰腴土地却一度成了“甜蜜的负担”。

余杭区良渚街道港南村。　冯柯柯　摄

20世纪，随着城镇化的快速推进与民营经济的迅猛发展，守着一亩三分地种粮食的利润越来越低。眼看着别的地方办工厂、搞开发，都赚得盆满钵满，余杭的老百姓有的外出淘金，任由自家的土地抛荒长草，有的想办法挖水塘、搞养殖、种苗木。广袤的农田上，遍布着一块块的“补丁”，耕地“非农化”“非粮化”问题日益加剧。

“以前村民们没有永久基本农田的概念。过去的政策也鼓励农民放开手脚，想办法增收致富。村委会也感觉这样不好，但是不知道该不该管以及该如何管。”张水宝告诉记者，“师出无名”是最大的顾虑。

对于基层职能部门，虽说查处整治土地违法行为是职责所系，但在实际执行中面临着许多困难。

“我们也不是没有进行过治理，一是仅靠局里的人手，严重不足。二是以事后处罚和整改为主的行政手段，让村民们抵触情绪很强。”杭州市规划和自然资源局余杭分局自然资源保护科科长姚强回忆，“那时候，有的村民直截了当地说，‘我的地，你凭什么管？’‘我想怎么用就怎么用’。我们拿出法律法规作为依据，但是村民并不买账。最后只能强制执行，百姓们怨气很大，我们也很为难。”

姚强说，当时局里就达成了共识，仅靠行政力量来治田是远远不够的。土地是农民的命根子，要考虑农民的想法，尊重乡村的逻辑。让农民自己来解决，就必须跳出政府部门的管理思维，找到一种更柔软的方式来逐步推进，最终构建起一种全民共同参与的长效治理机制。

颇为巧合的是，此时的余杭区正在推行社会治理大联动机制，对村（社区）进行网格化细分，设立网格长进行管理，取得了良好的治理效果。这给姚强等人带来了启发：完全可以参考河长制、路长制等，设立一个专门保护耕地的“田长”，村书记担任村级的“田长”，网格员担任网格的“田长”，将保护耕地的责任落实到田间地头“最后一米”。“田长制”的雏形就此诞生。

大框架确定了，还需试点先行，渐进推开。姚强等人将目光瞄向了永安村，他解释道，之所以选择这里，一方面是它离城区近，问题较为典型；另一方面，永安村97%的土地是永久基本农田，保护需求最为迫切。

2015年，在永安村的农田上，一块黑色大理石制成的公示牌立了起来，上面刻着：保护面积8342亩，田长：张水宝。

“田长”专啃难啃的骨头

正式走马上任的张水宝，手底下有3名网格长兼巡查员、30位村民小组组长任微田长兼信息员。作为永安村的“田长”团队，他们要共同承担起网格范围内的巡查、发现、制止、报告和基层耕地保护宣传工作。为了夯实“田长”的责任，余杭区制定了耕地保护补偿机制，将“田长制”挂钩“耕地补偿”，由于“田长”责任落实不到位、导致破坏基本农田行为发生的，视情况对村级集体经济组织扣减相应比例的年度耕地保护补偿资金直至全部扣减。

万事开头难，对于全国首位“田长”更是如此。作为一项全新的制度设计，张水宝没有前例可循，只能自己摸索。

“很多农民把耕地用作堆场、辅助房已经很多年了，这时候跟他们说是违规的，要拆除，他们很不理解。”张水宝告诉记者，在上任之初，除了每周两次风雨无阻的巡逻，他经常接到一个电话就立刻赶到现场去处理。“刚开始的时候工作最辛苦，有时候一个十一假期过完，地里就有简易房搭起来了，让人防不胜防，只能时时刻刻盯着。”

宣传工作同样重要，要让村民认可耕地保护的重要性并非易事。“很多乱占乱用行为的起因是老百姓根本不清楚哪里是基本农田，更不知道什么样的行为是违法。有了责任牌后，很多人才知道自己的地是基本农田。”张水宝带着“田长”团队，用了两个多月时间，挨家挨户上门，讲政策、讲道理，才使得村民逐渐认可了“田长”。“从那以后，如果有村民想动用土地都会主动询问‘田长’的意见。”

2016年7月，全国永久基本农田划定工作现场交流会在永安村召开，作为“田长制”的先行村，张水宝在会上做了经验交流。同年，余杭区发布《关于实行基本农田保护“田长制”进一步落实耕地保护责任的通知》，正式在全区层面建立起“镇（街）总田长+村级田长+网格田长”的工作格局。

良渚街道港南村位于良渚文化遗址附近，面临着耕地、生态、文物的三重保护压力。2017年，村党委书记康宏果当上“田长”，从此他的治田行动终于“师出有名”。他的经验是要抓住一两个典型案例，起到警示的作用。“当时有和我关系很好的村民想占用耕地扩建房子，并且主动提出来，要给网格和村集体交赔偿款，但还是被我坚决拒绝了。这种事只要开了口子，其他村民都会有样学样，关键就要把苗头摁住。”

“田长制”推广仅一年后，2017年，余杭区累计发现新增违法用地53宗，涉及土地面积247.9亩，较之2015年的337宗、247.9亩，新增违法现象大幅下降。

新增的势头控制住了，然而在姚强看来，老大难的问题还是存量。高强度的巡逻、劝阻，能遏制住新的违法行为出现，但是解决不了老问题。很多乱象由来已久，多方利益盘根错节，不了解基层情况的地方职能部门很难找到介入点。“这些‘难啃的骨头’最需要‘田长’们来解决。”

“比如，有的耕地被村民种上了果树、苗木，有的村民把土地租给了企业当厂房。虽然是违法占用，我可以上报然后强制执行。但是强拆是下下策，都是乡里乡亲，要照顾对方的面子，也要适当地给一些补偿，这样今后的工作才好推进。”张水宝告诉记者，在治理过程中需要把握好情与法的平衡，这很考验“田长”的威望与灵活变通的能力。“‘田长’们必须得有足够的耐心与责任心。”

谁治理谁受益，为了让“田长”与村民的辛苦有所回报，2017年起，余杭区对村级集体经济组织的耕地保护以奖代补资金补偿标准从每年每亩60元大幅提高到100元。

港南村是以奖代补制度的最早受益者。2017年，康宏果与团队一上任就想尽办法清退了村内近10家“低小散”企业。盘活出来的“增量”地块，通过填土、修水渠等方式实现了复耕，面积达600亩，约占全村耕地总面积1/3，其中140亩已被认定为高标准农田。由于耕地保护成果显著到位，港南村得到21.37万元的奖补资金，成为村集体经济的一笔可观收入。

巡逻、串门、找关系……张水宝、康宏果等人的“田长”生涯起步得十分辛苦，也正是在这忙碌的一天天中，孕育着余杭乡村的变化。

把土地的价值提上去

2002年，张水宝刚当上永安村村书记，面临着这样一副摊子：村集体账上一分钱没有，还欠了16万元；村里没有支柱产业，基本农田被切割得七零八落，到处是一小块一小块的村民自留地。一直到2017年，在张水宝的苦心经营下，村集体收入达到了28.5万元，但是在富庶的杭州郊区仍属于经济薄弱村。

症结在哪里？其实所有人都看得明白，永安村的大部分土地都是永久基本农田，这导致了永安村的产业结构单一，只能种水稻。“耕地是万万不能动的。改变永安村的穷困局面，还是要在粮食上做文章。”这是张水宝思考后得出的结论。

此时的“田长制”改革给了张水宝机会：过去，村民们用零碎的土地搞养殖、苗木，土地产出的效益其实并不高，只不过由于惯性，村民们不敢尝试别的种植模式。自己当上“田长”后，把村里过去稀稀落落的简易房、堆场、树林、池塘一扫而空，原本东一块西一块的土地逐渐连成片，为发展规模化、集约化种植奠定了基础。

永安村的田长公示牌。　冯柯柯　摄

在余杭区的指导下，2018年张水宝带领永安村开启土地集中流转，将村民的土地统一流转至村集体，再由村集体按照高标准农田标准建设后发包给专业大户，按照标准规模种植，粮食生产全部机械化。通过统一品种、统一技术、统一管理、统一包装、统一销售的集中经营，大幅增加了土地产出收益。村民每亩土地租金由流转前点状租赁收益的800多元提高至集中流转后的1400多元。

2019年，通过余杭区面向社会的公开招聘，37岁的刘松来到了永安村担任专职乡村经理人。有着丰富管理经验的刘松一上任就为永安村规划了新的发展方向：坚定发展高品质水稻，同时试水文旅融合。

顺着这条路，永安村与浙江大学农业与生物技术学院合作，引进“浙禾香2号”品种，大米的售价由原来的每斤2元卖到最高13元，带动亩均收入由2000元提高至6000元，并开发出锅巴、米酒、粽子等十余种大米衍生产品。结合村庄的区位优势和生态环境优势，每年春、秋季节举办“开春节”“开镰节”主题品牌活动，每周开展稻田体育、美食制作、捕鱼采摘等活动，成功打出了“稻香小镇”的品牌。

2021年，永安村的集体经营性收入达315万元，比起四年前的28.5万元实现了飞跃式的增长，村民人均收入从3万多元提高到5万多元。一到周末，村里人车熙攘，数千名游客到此赏美景、吃美食，体验生态旅游乐趣。

而在刘松看来，这些成就的取得离不开永安村多年以来一以贯之，持续做好耕地保护的努力。

“耕地是产业发展最大的基础。没有高质量的耕地，就不可能有优质水稻，永安村也孵化不出主导产业和特色产业。”刘松认为，自己的思路之所以能在短期内见到成效，很大程度上要归功于永安村优秀的耕地保护成果，为发展产业提前铺好路，让自己一到永安村就能将蓝图付诸现实。

永安村的发展模式并非个例，良渚街道、瓶窑镇等区域也纷纷打出文旅融合的品牌，将耕地保护底蕴转化为发展新优势。以港南村为例，完成土地统一流转后，港南村专门制定了耕地质量提升方案，通过有机肥施用、作物轮播等方式，不断提升耕地质量等级，带动土地产出效益大幅提升。现在，每亩土地流转租金有一千余元，比原先村民自家种地收益高出一截。2020年，“田长”们将小部分不具备复耕条件的地块打造了集农耕、研学、游玩等众多元素于一体的“儿童公社”，塑造“田园牧歌　良渚遗风”的文旅IP，每年可为村里带来5万人次的流量。

“土地的价值高了，现在老百姓都很欢迎土地治理，因为多整理出一些土地，收入就能增加不少。”康宏果说。

下半场开启，“田长制”走向何方？

新年伊始，杭州市又出台新规，对于村级“田长”和巡查员履职情况及铁塔探头监管效果建立倒查机制，从倒查对象、倒查内容、倒查程序、结果应用等多方面作出了规定，并强化以绩效倒逼实效的结果应用机制，进一步提升“人防+技防”的耕地保护实效。

近几年，浙江省招数迭出，把“田长制”的责任越压越实。

在永安村村口稻田旁的电线杆上，一个大大的摄像头格外醒目。据张水宝介绍，仅仅四个这样的数字高清摄像头，就能覆盖全村的土地，让土地违法行为无处遁形。

2022年，浙江开始全面推行“耕地智保”应用场景，在全省城镇村周边、公路及铁路沿线两侧、耕地集中连片分布的区域全都装上了视频监控设施，力争覆盖平原、盆地所有耕地，目前已安装摄像头1.4万个，约80%耕地纳入监管范围。

在新技术的加持下，如今“田长”的工作更加有的放矢。康宏果介绍，一旦发生废物堆占、地面硬化、新建板房等20种疑似违法违规行为，他手机上的“浙政钉”App会第一时间发出预警并给他派发“工单”，他根据“工单”指引赶到现场进行核查和情况反馈，实现了耕地违法早发现、早制止、早处置闭环管理。

如今，余杭区共有区级“田长”4名、镇级“田长”48名、村级“田长”144名、村级巡查员164名，保护耕地19万亩，一个自上而下的“田长网格”严密地覆盖住了全区的耕地。

“现在的工作比过去轻松多了。”担任“田长”7年多，这是张水宝最大的感受，相比于刚上任时，经常一个电话就奔赴田间的窘迫，现在，一方面有新科技的助力，另一方面村民也打心底里支持，他的日常巡逻愈发从容。“大家都知道耕地是发展的最珍贵的资源，保护耕地就是保护自己的饭碗。”张水宝告诉记者。

不久前，四川省印发了《2023年四川省田长制工作要点》。在此之前，已有不少省份出台了文件，制定“田长制”工作内容。自2016年余杭区正式发文算起，“田长制”已经历经了七年发展。从余杭到浙江全省，再到如今东北、川渝、湖广等地的田野上，都有了“田长”们巡查的身影。在耕地保护工作逐步建章立制后，下一步，“田长制”的工作重点在哪里？

在余杭区径山镇，一片绿油油的田野无边无际，微风吹拂下，形成滚滚稻浪。径山镇漕桥村党委书记莫国良介绍，这是余杭区开展的“千亩方”永久基本农田集中连片整治成果。过去这片地上是零散的苗木地，在余杭区与各级“田长”们的合力治理下，不仅苗木地被清退，以前分割土地的沟渠、道路也被抹平，漕桥村和前溪村两村的土地逐步整合成一体，清理出大量耕地，带来了亩产收益的大幅度提高。

2021年以来，余杭区以永久基本农田保护区为基础，结合全域土地综合整治与生态修复、耕地“非农化”整治、旱地改水田以及美丽田园建设等工作，开展“千亩方”永久基本农田集中连片整治。截至目前，已实施完成径山镇漕桥村和前溪村、瓶窑镇窑北村等两个“千亩方”永久基本农田集中连片整治项目，实施规模达2700余亩。黄湖镇青山村、仁和街道永泰村、余杭街道洪桐村等五个“百亩方”“千亩方”项目也已启动实施，预计规模达1.6万余亩。

余杭区余杭街道永安村。　杭州市规划和自然资源局余杭分局　供图

今年2月，杭州发布《关于高质量开展跨乡镇土地综合整治试点的实施意见》，明确未来5年，新建和改造提升“百千万”集中连片永久基本农田（含高标准农田）30万亩以上，垦造新增耕地（含旱地改水田）4.7万亩以上。《意见》提出，“充分发挥‘田长制’作用，实现对试点项目的全生命周期监管。”姚强认为，这意味着，“田长”的内涵并不仅限于耕地的保护，而是逐步向着土地的“策划人”“管理人”过渡。“‘田长制’在余杭历经七年发展，体系建设日臻完善。今后，在解决耕地细碎化问题、推动土地节约高效利用、强化高标准农田管护等方面，‘田长制’将发挥更大的作用。”

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