农业“标准地”改革看义乌如何“腾笼换鸟”？ 世界看热讯

“如果没有标准地改革，一眼望不到头的麦地绝不会出现在义乌！”

当记者站在浙江省义乌市义亭镇的千亩麦田中央，身旁的种粮大户楼国三突然发出了这句感慨。

(资料图片)

种粮与义乌有多不搭？

“七山一水二分田”，这句朗朗上口的说法直白地阐述了浙江山多地少的现实。而义乌，其土地资源“拮据”的问题也更为典型。

作为闻名遐迩的商贸名城，世界小商品之都的名号如雷贯耳。最新统计数据显示，2022年义乌全市完成农林牧渔业总产值40.3亿元，仅占全市生产总值中的2.2%。但很多人不了解的是，这座商业名城在农业改革领域暗藏“野心”。

2019年3月，《义乌市农业“标准地”控制性指标和管理操作流程（试行）》出台，在全国率先实施农业标准地改革。

什么是农业“标准地”？简单来说就是以推动农业高质量发展为目标，在符合国土空间规划、完成必要的区域评估基础上，按照一定标准建设，通过设置主体标准、产业标准、投入产出标准、农产品质量安全标准等控制性指标，完成农用地资源优化配置，实现劳动生产率和土地利用率提高。

这预示着，“腾笼换鸟”的不仅是工业厂房，标准地改革正从工业领域向农业领域拓展。而4年前，正是义乌在全国范围内首次提出农业“标准地”的概念。

那么，当这座资源小城尝试把存量土地当作农业发展转型升级的“新战场”，能为我们带来哪些启示？

“以前种地我每天不吵架10次是过不了关的！”

刚见到记者，浙江万田农业开发有限公司负责人楼国三便忍不住将这些年的“苦水”一股脑地吐出来。作为当地有名的种粮大户，自1999年伊始，楼国三从事粮食生产已经超过24年。

义乌地处浙中丘陵地带，地形崎岖、地块零碎，使得农机难进、灌水难用，粮食种少了没收益，种多了又顾不过来。20多年与耕地打交道，种粮的难易联结着楼国三的苦与乐。

“不容易拿到地是主要问题。”楼国三从1999年开始种粮，当时种地规模是356亩，直到2018年，楼国三的种植规模始终突破不了2000亩。“已经顶天了，没办法。”

这当中有很多制约因素，但关键问题还在于土地零碎化。“在我们这里种水稻基本全是东一块田、西一亩地。比方说我要种2000亩水稻，为了流转这些土地可能要和30多个村庄去打交道。”见记者一脸诧异，楼国三语气愈发肯定，“一点不夸张，就是30多个村，只会多不会少。”

耕地究竟能碎到什么程度？根据楼国三的描述，如果在一个村庄流转100亩土地，那么这块地将会散布在村子的每个角落。“之前有块面积最小的只有不到4分地，也就是只有200多平方米左右。”

巧妇难为无米之炊，渐渐的，流转土地成了楼国三的一块“心病”。“比如我要和一个村庄去谈租地的事。那我至少要找到三四个人。首先要找到这个农户，还要找到村干部，可能还要找到村里比较有威望的人来帮忙促成这件事。”

当每一块地都需要签一个合同，支付租金竟也成了一件难事。“到了付租金的时候，一般就是上午跟这个农户付一笔，下午和另一个村的农户再付一笔。有的人今天不在，让我明天去，另一个人可能让我后天去，可能还找不到人，光付租金的事情就能折腾好几个月。”

由于土地零散，灌溉、打药、施肥都需要招募大量人力人工完成。据楼国三回忆，2000年前后，每当农忙时节，就算临时去村庄寻找，轻松就能喊来上百人替他做些追肥、撒药的零散活计。但后来，随着越来越多的村民外出打工、经商，到村子里找到三两人干活都成了一件难事。

人工短缺，提高机械化水平是唯一的思路。“但机械化操作也很困难。”楼国三解释，由于耕地分散，又缺乏规划整合的条件，收割机只能把大量的时间浪费在转场上面，不仅生产效益低下，还容易引起各类矛盾纠纷。

“主要是地块相互交叉，这样纠纷非常多，比方说我们这里很多人种植甘蔗，有人就种在我的水稻田边上，收割机转弯的时候不小心把甘蔗折断了，就会产生纠纷。”回忆往事，楼国三无奈地摇摇头，“可能每天能有一半的时间是要处理这类事情。”

更离奇的事也发生过。“有一天有个人突然找上门，你猜他跟我说了啥？”楼国三顿了顿，随即说道，“他说，有人告诉他，家里的莲藕是被楼国三家的除草剂害死的，他家的莲藕虽然死了半年，但肯定也是我害的，所以我要赔偿他。”

多年后，种种啼笑皆非的往事可以轻描而过，但楼国三认为，最令种粮大户头疼的还属是时刻面临毁约的风险。

“比如说今天耕地刚租给你种水稻。假如过一段时间种葡萄的来了，或者是种苗木的人把租金出得比之前高，第二年农户可能就把地租给别人了，随时都会毁约，就算签了10年也没有用！”楼国三伸出两根手指使劲点了点。

由于承包关系不稳定，种粮大户对于扩大生产规模始终心存疑虑。“比如今年投钱去修建水渠，也许明年这块地就不是自己的，那我当然不会去做。”楼国三说道。

事实上，楼国三遭遇的所有痛点并非单独存在，而是相互影响的系统性问题。

根据农业农村部2021年提供的数据，全国农村经营耕地10亩以下的约2.1亿农户，农户户均经营规模只有7.46亩。“这在世界上属于超小耕地规模。”清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明认为，以如此狭小的户均土地经营规模，提升农业劳动生产率十分困难。

由于农业劳动生产率低，则单纯从事农业劳动的收益就少；收益少，农业劳动力就会转行，耕地容易出现“非粮化”“非农化”现象，甚至被抛荒。

“解困之道在于扩大种植业经营规模、采用机械化等新技术，提高种植业劳动生产率，增加农业劳动力收入。为此就要鼓励承包经营权流转，向种田大户集中。”蔡继明说。

然而，一边是大户找不到合适的耕地，另一边是村民“攥着”几亩薄田不知如何是好。

“说实话以前看到的抛荒地还是比较多。”楼国三回忆，从前也有村民主动上门“推销”，但都被楼国三婉拒。“有的人想租给我两亩地，我心想白给我都不要！两亩地我也要维护管理，也要凿渠引水，所有程序都是一样的，租这种地根本没有效益！”

盘活：从前“毛坯房”，现在“精装修”

事情在2019年迎来转变的曙光。

当年3月，义乌在全国率先实施农业标准地改革。得知消息后，楼国三喜出望外，他第一时间组建技术团队，制订可行性报告参与竞标。成功中标后，楼国三与佛堂镇土地流转公司签订为期10年的《土地流转合同》，承包了龙溪村1300亩农业标准地，成了第一批“吃螃蟹”的人。

这只“螃蟹”的味道如何？对此楼国三的回答是：“我只管专心种田就好了，其他都不用我操心，你说好不好？”

楼国三的底气不是空穴来风。按照义乌市佛堂镇农业农村办公室副主任陈连俊的话说，标准地改革后，他的工作重心便从日常管理转移到为大户做好服务，“所以我现在更像是一个招商经理或是项目经理。”

“陈经理”首先要解决的是流转难。2019年，当地以镇（街道）为单位，组建土地流转资产经营公司，根据地块属性、作物类型、区位优势等要素对农户流转的土地进行分类界定、集约收储，然后统一进行产业规划和项目招引。

“这块工作实际是最难的，其实就是由我们替大户去做了流转这一部分工作。比如龙溪这块标准地最初的时候就是杂乱无章的，果树、苗木、菜地、荒地什么形态都存在。我们就挨家挨户上门做工作，经由评估公司进行资产评估后，政府按照一定价值补偿给农户，将土地流转出来。”

显然，能否流转出土地是标准地改革成功与否的前提条件。为了提高农民土地流转积极性，义乌建立土地预留转制度，将土地流转增量部分原则上全部纳入农业标准地改革范畴，使存量部分有序转化。农业标准地收储后，未实现招商的，也由镇（街道）支付租金。

其次，通过实施土地流转农民养老保险政策，符合条件的农户一次性缴费33440元，每人每月可领取570元养老金，这就解决了土地流出后农民的后顾之忧。“第一，我们有失地保险。第二，流转的租金直接交予农户手上。说白了政府就是一个中介，买房时候还会收取中介费，但是政府在标准地项目中不会截留一分钱，直接转给农户，而且到手的钱还更多。”陈连俊说。

这一点龙溪村村民丁晓庆深有体会。老丁家共有土地2.5亩，从前村民自己流转土地时，丁晓庆一年能拿到租金2000元左右。农业“标准地”改革以后，土地平整好了，闲散的边角地都得到了利用，丁晓庆家土地流转的收入也变成了4000元。

此外，根据相关法律法规，土地在流转过后将分成三类：即一类标准地（粮食生产功能区）；二类标准地（永久基本农田）；三类标准地（一般农田）。“通过土地性质分类，这样可以在招商环节明确告知经营主体具体的土地类别，保证土地不被乱用、贱用，也避免经营主体盲目开发造成损失。”陈连俊解释。

进入招商引资、签约供地的环节，陈连俊介绍，改革之后，业主和镇（街道）直接签订流转协议，实行整村整片流转，改变了以往业主需要与家家户户签订协议的烦琐流程。同时，有了政府信誉背书，也杜绝了承包期的不确定因素，为业主后续长期投入吃下“定心丸”。

“这其实是最让我满意的地方，因为我不用挨家挨户跑了，而且承包期稳定了，我们大户才敢放心把钱投入进去。”

让楼国三倍感省心的还有净地环节的基础设施改造。走进龙溪标准地项目，一块块方形标准农田整齐划一，不仅“旱能灌、涝能排”，而且“渠相连、路相通”，甚至对于土壤pH值、土层有效深度都进行了标准化改造。

“这真是帮我省了不少力气。”楼国三回忆，早些年用电、用水问题都需要大户自行与村庄沟通解决，不仅费时费力，还时常会产生纠纷。如今，无论是通电、通水、通路，还是农业生产设施用地使用，标准地项目全部包含在内。

“以前是毛坯房，现在是精装修，等于我拎包入驻就好了，这样种地你说安逸不安逸？”楼国三反问道。

解决了“地从哪来”的难题，“谁来种地”是下一个亟待探究的事。

如果说优质的农业项目是“标准地”高质量发展的重要支撑，那么招商引资就是这个支撑的基底。“光有好土地，没有好项目，一切都是零。”在采访过程中，义乌市农技推广服务中心主任何家众反复阐述了这个逻辑。

“标准地就是从供给端、需求端两端发力，让好的农用地能招引到优质经营主体，牵引农业高质量发展。”浙江省农业农村厅相关负责人说。

但以往农业招商门槛比较低，往往处于被动选择的地位，招引的主体也是良莠不齐，甚至还会存在短期政策套利、跑马圈地的现象。因此，农业标准地招商必须是双向选择的过程。

时间回拨到2022年9月9日下午，在佛堂镇农业“双强”指挥部，义乌市上溪镇的蔬菜种植大户何德钱完成了自己在佛堂蔬菜产业园的种植大棚选位。“手气非常好，选中了自己心仪的大棚。”回忆起当天的情景，何德钱仍是抑制不住地高兴，“以前种菜基本上都是靠天吃饭，大棚也比较简陋。如今可以在现代化的大棚里种植，成本大大减少，产量效益也更有保障。”

站在5米高的蔬菜大棚内，这位有着20多年种菜经验的老农民兴奋地向记者分享着实验成果：“控水控肥规程指导下种植的西葫芦，同样面积比传统方式种植增产20%，用水量却只需要传统种植的1/20。而且我们种出的蔬菜可以直接通过产业园营销平台销往各地，免去了自产自销的奔波之苦。”

漫步于园区内，仓储用库、检测室、分拣室、冷库等配套设施一应俱全。园区内所有的连栋大棚也全面实现了一键式电动开关，与以往手摇式开关相比，开关大棚至少节约时间40分钟以上。

而在两年前，这里仅仅是一块荒草丛生的滩涂地。“一共是450亩，原先各种散户零零散散种了150多亩蔬菜，剩余不到300亩全是抛荒地，杂草能有一米多高，田地中央甚至还有坟墓。”佛堂镇农办主任朱仕俊介绍。

事实上，作为义乌第一家蔬菜产业园，其之所以能迅速落地，标准地改革是基础。2020年，在标准地改革的实施带动下，佛堂镇政府平台公司迅速完成土地流转，由政府与企业一同投资5000万元建成蔬菜产业园，由此分散各处的蔬菜种植户得以“拎包入驻”，并由企业提供管家式的服务。

什么是管家式的服务？即园区采用“土地统一流转、设施统一管理、农资农机统一服务、品牌统一打造、食品安全统一监测”五统一模式进行开发和运营。产业园按照蔬菜品类把土地一块块分隔出来，让分散各处的蔬菜种植户集聚发展，帮助农户提高技术、提高收益。

为做好种植户的集聚入园工作，义乌农业开发公司于2022年7月开展了种植大棚招商，按照相关考核标准对报名主体进行综合评分，确定入园资格的种植户将根据综合评分的分值从高到低依次定位。

“竞争还是激烈的，因为报名的基本是有种植经验的种植户。”义乌市农业开发公司负责人沈晓斌回忆，招商开始后，当时共有30多个种植大户当即报名，最终只从中筛选出9户。“我们专门邀请专家成立评估小组，根据种植经历、过往亩均的产出效益、获奖情况等指标进行综合评估。”最终，何德钱以综合评分第一的成绩成功入围。

“说实话报名的人比较多，但是我们不会要经验不足的人，我们设置这个平台就是要吸引更多专业的人来干专业的事。”沈晓斌介绍，无论是“标准地”或是产业园，双向选择的原则贯彻始终。“比如在招商之前，业主就要评估自身的能力水平能否达到要求。因为我们专门设置淘汰机制，如果每年亩均产值低于最低要求，是一定会被清退的，这些都是写在合同里面的。”

借助“标准地”的东风，通过政府+国企+农户合作经营模式，各类农业产业园项目在义乌加速落地，成为科技应用与机械生产“双强”的示范样板地，有效发挥出专业集聚的效应。“改革以来，义乌新引进农业标准地项目100个，总投资3.47亿元，2022年招引500万元以上的农业项目就有23个。”何家众说。

由于标准地改革没有先例可循，只能先行先试、边试边改，因此，其发展模式仍在不断进化迭代。

从义乌标准地改革相关政策的迭代与细化来看，其始终有一条比较明确且专一的主线：即盘活耕地，继而提升土地“含金量”，破解农业发展的瓶颈。

“有的人认为标准地和高标准农田没有区别，但其实标准地是一种经营模式，必须要实现产值和效益，否则标准地也只是一块地而已。”何家众坦言。

那么效益该如何提？标准地改革的答案是设置控制性指标，即通过设置包括“投入产出、设施装备、安全环保、面积年限、带动效益”在内的5项指标，为耕地投资利用设置刚性约束。“我们要求在签订农业标准地流转合同和投资建设协议书时，双方必须明确相关控制性指标要求和违约责任。”何家众解释。

因此，项目实施一定时期后，相关部门会组织固定人员在每个季度开展巡查。评价内容包括规模种植情况、亩均产出、田园环境、设施装备使用、农事记录和农产品质量安全。

根据《义乌市关于深化农业标准地改革实施意见》（征求意见稿）来看，其对不同作物类别的亩均产出都作了详细规定。例如，针对一类标准地，亩均产出早稻和连作晚稻产量要在450公斤以上，亩均单季晚稻产量须600公斤以上；针对三类标准地上种植的蔬菜或水果，亩均产出要高于2万元。“核心思想就是要精耕细作每一块地，发现问题会进行扣分，整改不达标的就清退出去。”何家众说。

此外，标准地项目还将按照年度综合评价结果，划分“ABCD”四档，实施差异化政策奖励。例如，年度考核评定为“A”档、“B”档的分别给予粮食生产补贴标准上浮10%、5%的奖励，“C”档补助标准不变，“D”档的补助标准下降5%。连续2年评为“D”档的，按协议约定退出农业“标准地”。

然而，当“标准地”的面积逐年扩大，受困于人力物力，传统监管手段愈发力不从心，数字化改革就显得十分迫切。2021年，义乌标准地项目数字化应用平台应运而生。

何家众介绍，自2021年2月起至今，10万亩左右的标准地项目已全部完成数字化录入。打开义乌市农业标准地管理平台，任意点开一块地的图层，地块类型、地块面积、作物类型、招商状态等身份信息一目了然。

“我们还通过采购卫星服务，来监控标准地是否有‘非粮化’‘非农化’的情况，包括日常巡查的结果都会通过这个系统自动提示给经营主体，确保每一块地都在规则下有序运转。”

这既是落实监管的数字化手段，也是提升农业效益的过程。通过对接气象预报、农资供应、金融服务等10余个数字化系统，平台构建起招商、服务、监管、绩效4个场景。

例如，在招商场景，用户在手机上即可掌握地块土地性质、控制性指标等信息，完成项目招商线上签约；而在监管场景，每块农业“标准地”都有数字化监管台账，运用“绿、黄、红”三色预警机制和退出机制，实时监测每块标准地运行情况，实现农业标准化生产；服务场景则为农业生产主体提供实时精准的病虫害预警、气象预警、金融保险等一站式的个性化服务。

历经4年发展，农业“标准地”模式建设仍在日趋完善。2022年，《浙江省人民政府办公厅关于推进农业标准地改革的指导意见》印发，提出以农业标准地为切入口，推动农业发展向高质高效转变，力争到2025年实现农业标准地改革省域全覆盖，标志着浙江省农业标准地改革工作全面启动。

“预计近段时间，《义乌市关于深化农业标准地改革实施意见》将正式发布，标准地在解决耕地细碎化问题、推动土地节约高效利用、强化高标准农田管护、农业高质量发展等方面，还可以有更多期待。”何家众说。

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